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黄河流域国家重大战略专题

黄河中上游生态环境治理思路转变—从过度干预到自然修复

时间:2020-11-03 黄顺江 刘治彦 来源:中国发展观察

  黄河流域最大的问题是生态环境保护和经济发展的突出矛盾。一直以来,黄河中上游的生态环境问题,如干旱缺水、水土流失、荒漠化、环境污染等,并没有得到根本解决。解决黄河中上游的生态环境治理,必须转变治理思路,从传统工业化思维下的过度干预,转变到充分释放自然力的自然修复。

  黄河中上游生态环境的根源和问题

  1.生态环境问题的根源:传统工业化模式

  黄河中上游地区的生态环境问题,不仅严重,而且复杂,通常是自然因素和人为因素综合作用的结果。一方面,黄河中上游深入内陆,西北侧紧邻沙漠、戈壁,降水偏少,干旱多风,自然生态天生脆弱,容量有限,难以承受人类活动的巨大冲击。另一方面,黄河中上游地区的人口不断增长,人类活动的规模越来越大, 强度越来越高,对生态环境的冲击也越来越强烈。经济发展与生态环境之间的冲突越来越激烈,就导致越来越严重的生态环境问题。

  经济发展与生态环境之间的冲突之所以越来越激烈,根本原因在于长期以来传统发展方式存在缺陷。改革开放后,中国积极学习工业化国家的发展理念和经营模式, 引进国外的资金和技术,加快了我国经济发展进程。然而,工业化国家的发展模式有两个显著特点:一是资本化带来的弊端。在利润指挥棒的驱动下,资本对开发资源、扩大建设的冲动非常强烈,往往置生态环境和人民群众的健康福利于不顾。二是工业化显著提高生产力水平的同时,也对土地和生态环境带来了巨大冲击。如此一来,黄河中上游地区原本已非常脆弱且人口压力沉重的生态环境,就难以承受,生态环境问题也就越来越突出。可以说,传统工业化模式,是导致黄河中上游地区生态环境问题的重要原因。

  2.传统治理模式的局限性:治标不治本

  一是多部门分头治理。黄河中上游地区的生态环境问题是由多部门分工负责的,一个部门只负责一个方面的问题。水土流失由黄河水利部门主导开展工作,土地沙化和荒漠化主要由林业部门负责,而环境污染则由环境保护部门承担。另外,发改、财政、农业等部门也参与部分治理工作。生态环境问题往往是相互关联着的,而多部门分头治理,相互间缺乏协调与合作,难以形成合力,综合效果不佳。

  二是生态治理与地方经济发展不协调。各部门主导的生态环境治理工作,与地方政府的经济建设和人民群众的致富追求往往是“两张皮”,不协调,有时甚至是矛盾的,常常存在“边治理、边破坏”现象,效果欠佳。

  三是注重短期目标。各部门通常以项目的形式实施治理,迫于时限,往往注重短期目标,主要关注面上的情况,而深层次的问题就得不到很好的解决。例如,荒漠化通常是由于干旱或过度放牧造成的,而治理荒漠化常常倾向于植树种草,因为这样简单易行,3年左右就可以见到效果,生态会明显好转。但是,养护草木是要消耗水资源的(通常靠抽取地下水,因为在干旱地区地表水极其稀缺),一旦水资源耗尽(地下水亦有限),地表种植的草木就会枯萎,荒漠化再次显现,渐渐恢复原状。这时,很多年过去了,治理项目早已结束。对于项目来说是成功,但对于荒漠化问题来说却没有任何变化,而且可能会进一步有所加重。又如,解决河流断流或湖泊干涸问题,通常是跨流域调水予以补给,而对于导致问题的原因(通常是无节制地用水造成的)却很少去触动,难以解决。

  四是倚重工程设施。例如,水利部门治理水土流失往往倾向于使用工程设施,主要是修建水库和淤地坝(到2018年,黄土高原上共建成淤地坝5.9万多座),不太重视植树种草等更有效的生物措施。而黄土高原上的水库和淤地坝,由于泥沙淤积量大, 使用年限通常只有10-20年,使用效益并不佳。更严重的是,这些水库和淤地坝只是拦沙,是把泥沙暂时拦截在沟谷里,使进入黄河的泥沙少了, 但高原面上的水土流失并没有减少多少。一旦这些水库和淤地坝超过使用年限,或遇到超过其设计强度的暴雨,发生溃坝,过去拦截积存的泥沙就会“零存整取”,一次性下泄冲进河道,前功尽弃,甚至会造成严重的生命财产损失。

  事实上,长期以来解决生态环境问题的方法,同产生问题的原因一样,也是工业化思维。主要表现在:一是热衷于人工干预,忽视自然修复; 二是重治理、轻预防;三是治理方法以技术手段为主,忽视对人的行为进行调控和采取社会经济治理途径。所以,传统的治理模式不仅要消耗巨大的财力,可持续性差,而且治标不治本,效果欠佳,甚至陷入越治理问题越多的怪圈。这正是长期以来黄河中上游生态环境问题得不到有效治理的根本原因。

  解决生态环境问题的根本出路

  黄河中上游地区的生态建设和治理问题,必须以习近平生态文明思想为指导,本着构建人与自然生命共同体的目标,规范人的行为,促进人地关系协调,让土地得到休养生息,逐步恢复自然生机,靠土地内生力量逐步治愈各种生态环境问题。

  生态文明的核心要点有三:一是尊重自然,顺应自然,人的行为要自觉地与大自然保持协调一致;二是走绿色发展道路,优化调整产业结构,增进经济发展与生态环境的相容性,降低经济活动强度,确保人类活动总规模置于生态环境容量之内;三是融保护于发展过程,在发展中保护,在保护中发展,使经济发展与生态建设同步推进,相互促进。

  黄河中上游地区的生态文明建设,重在实施三大战略。

  一是减量发展。黄河中上游地区生态环境脆弱,不适宜过多的人类活动,尤其难以承受大规模、高强度工业化生产的冲击。因此,必须抛弃传统的工业化思维和以工业为主导的发展模式,坚定走绿色发展道路。在实施减量发展战略,控制生产活动规模,推动经济实现正增长的同时,确保生产建设活动量及资源(包括水、土地、矿产等)使用量和污染负荷呈下降趋势。长期以来靠上项目、扩规模、拼资源去推动经济增长的发展模式难以持续,必须改变。

  二是空间聚集。黄河中上游地区大多为黄(沙)土覆盖,且干旱缺水,土壤贫瘠,不适宜过多、过频的人类活动。但是,由于地形复杂,各地生态环境差异又很大,在河道、沟谷底部,大多具有小盆地气候,相对温暖湿润,比较适合人的活动。因而,可实施聚集发展战略,即面上收缩,点上发展。面,是指高原面, 大的区域;点,是指自然生态条件相对优越的河谷川地或小盆地,如湟水谷地、汾渭谷地、银川平原、河套平原等。在“面”上,重点实施“三退”,即退耕、退牧、退人,把人、畜和产业从高处(主要为山地、坡地及塬、墚、峁的顶部、腰部等)撤退下来,集中转移安置在河谷、盆地等自然条件比较优越的平川低地上(即“点”上)。原则上,凡是人生存活动的地方,都必须有水源保证;凡是没有水源的土地,人、畜、产业都要退出。同时,在这些河谷、盆地等平川低地上,通过积极推进城镇化,可以发展现代服务业,以吸纳从高原面上撤退下来的人和产业,尤其是退出黄土地的农牧民进城谋生。

  三是扩大生态空间。空间是维护土地自然功能的基础和前提。要想让退化的土地恢复生态功能,就需要移除土地上所有的人、畜和人工地物, 恢复原本的自然面貌,让土地得到休养生息。为此,可配合空间聚集战略和“三退”措施,把腾退出来的土地划为生态用地,保护起来,严禁任何人和单位再次侵占或进入。原则上, 黄河中上游地区整体应以生态用地为主,面积不少于2/3,而且空间上还必须保持连续性和整体性,不能碎片化。

  政策建议

  生态文明是黄河中上游地区(包括全流域)生态建设的总体目标,也是治理生态环境问题的根本保证。建议国家采取一系列政策和措施。

  第一,明确生态为主的功能定位。生态为主,生产为辅,应是新时代黄河中上游地区的科学定位,而且在国家战略层面上必须予以明确。只有这样,才能使共抓大保护成为共识、主题和主流,生态建设和问题治理才会有成效。

  第二,开展国土整治。服务于黄河流域经济高质量发展,应加强国土空间整治。整治的依据,是土地的人口承载力。整治的目标,是优化国土开发格局,一方面提高经济效益,另一方面增强生态功能。通过国土整治,扩大生态空间,压缩生产和生活空间。

  第三,建立制度体系。必须建立和完善相应的制度体系。其中最重要的,是完善考核评价体系。要把资源消耗、环境损害、生态质量和生态效益等体现黄河中上游生态保护和治理状况的指标,纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核办法,建立奖惩机制,激励保护行动,约束破坏行为。

  第四,调整发展政策。国家有关部门应及时调整财税、土地、人口、产业等各项政策,以支持黄河中上游地区生态文明建设和治理策略的实施。

  第五,跳出传统的工业化思维。在习近平生态文明思想和新发展理念下,探索出更符合本地传统文化和地域特性的绿色发展道路,开创新的发展模式。【本文是中国社会科学院创新工程重大科研规划项目“国家治理体系和治理能力现代化研究”(项目编号: 2019ZDGH014)的阶段性成果】

  作者单位:中国社会科学院生态文明研究所

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