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黄河流域国家重大战略专题

黄河安澜呼唤生态保护和高质量发展

时间:2020-11-03 周宏春 来源:中国发展观察

  “四渎之宗”的黄河,是中华民族的摇篮,孕育了璀璨夺目的华夏文明,塑造了伟大的中华民族精神,在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河生态保护和高质量发展,事关中华民族伟大复兴的千秋大计。生态保护是高质量发展的前提,也是高质量发展的应有之义,我们必须加大力度,让黄河成为造福当代、惠及子孙的“幸福河”。

  为了中华民族永续发展必须保护黄河生态环境

  黄河,发源于青藏高原,流经我国的9个省区,全长5464公里, 是仅次于长江的第二大河。黄河流域,横跨青海、四川、甘肃等9个省(区),是我国粮食、能源基地和生态安全屏障。黄河,是西北、华北地区的重要水源,三江源有着“中华水塔”之称。黄河流域连接着青藏高原、黄土高原、华北平原,是维系着西北、华北乃至全国生态系统安全的廊道;煤炭、石油、天然气和有色金属等矿产资源丰富,分布着河套平原、汾渭平原和黄淮海平原等重要农业生产基地。黄河流域对维护粮食安全、能源安全和生态安全, 保障国家和区域可持续发展具有十分重要的全局性、战略性、根本性的作用。将黄河流域生态保护和高质量发展与京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化等列为重大国家战略,十分及时,非常重要,意义深远。

  黄河是一条母亲河,也是一条桀骜难驯的灾难河。翻开史册,一部艰辛的治黄史也是一部中华民族的磨难史、奋斗史、治国史。长期以来,频繁的水旱灾害给沿岸百姓带来了深重灾难。从先秦到解放前的2500多年间,黄河决溢1500多次, 改道26次,其中人为决口12次。黄河治理是中华民族与自然和谐共生的千古命题和兴邦安民之大事。从大禹治水到明代潘季驯“束水攻沙”,从汉武帝“瓠子堵口”到康熙帝把“河务、漕运”刻在宫廷的柱子之上,无不反映历代王朝对治河的重视。新中国成立之后,黄河治理从治标进入治本阶段。新中国成立之初,毛泽东主席号召“要把黄河的事情办好”。习近平总书记高度重视黄河流域保护治理。党的十八大以来,一直关怀、牵挂着黄河的保护与治理,一次次不辞辛苦,奔赴沿黄九省区考察调研,足迹遍布大河上下、长城内外。黄河流域的突出困难和问题,“表象在黄河,根子在流域”,“重在保护,要在治理”。推动黄河流域生态保护和高质量发展,这是总书记深思熟虑后提出的大战略、大思路,指明了当前和未来的工作方向。

  “两山”理念是黄河流域生态保护和高质量发展的基本遵循

  “黄河宁,天下平。”开展黄河流域生态保护,促进高质量发展,我们要以习近平生态文明思想为指导,坚持山水林田湖草系统治理,坚持生态优先、绿色发展,以水而定、量水而行,分类施策,让黄河成为造福人民的“幸福河”。

  1.坚持系统治理,实行调水、节水、水处理和中水利用一体化管理

  新中国成立以来,黄河水沙治理取得显著成效。龙羊峡、小浪底等大型水利工程充分发挥作用, 河道萎缩态势初步遏制,黄河含沙量累计下降超过八成,有效减缓了下游河床淤积抬高速度。三江源等重大生态保护和修复工程的实施, 让上游水源涵养能力稳定提升。黄土高原地区的11万多座淤地坝,封堵了向下游输送泥沙的通道,起到“沟里筑道墙,拦泥又收粮”的作用。通过引调水工程的实施,有力支撑了华北地区经济社会可持续发展。防洪减灾体系基本建成,保障了伏秋大汛岁岁安澜。然而,洪水风险依然是流域的最大威胁。“地上悬河”形势严峻,下游地上悬河长达800公里,上游宁蒙河段淤积形成新悬河,危及大堤安全。下游防洪短板突出,洪水预见期短、威胁大;下游滩区防洪运用和经济发展矛盾长期存在。水资源严重短缺, 流域内人均占有量为全国平均水平的27%。“君不见黄河之水天上来, 奔流到海不复回”的壮观,而今要花很大力气才能不断流。水资源开发利用率高达80%,利用较粗放, 农业用水效率不高,生态用水不足5%。《2019年中国生态环境状况公报》显示,在监测的137个水质断面中,劣Ⅴ类水占8.8%,汾河等污染严重水体水质改善任务艰巨。

  因此,加强水资源节约保护, 以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,合理规划人口、城市和产业发展,十分重要。实行最严格水资源管理制度,抑制不合理用水需求,推动用水方式由粗放向节约集约转变。以水资源的刚性约束倒逼促推经济社会发展方式转变,加强农业节水,大力发展节水技术和产业,实施全社会节水行动。以劣V类水治理为重点, 推进黑臭水体、工业废水、城镇污水、农村排水、农田退水治理的集约化、市场化。全力推进重要河湖及地下水生态保护修复。对生态敏感区、生态脆弱区和生态功能受损的河湖,加快推进河口生态保护修复。加强水源保护区划定、标志标识设置和环境整治,实施中央和省级重点饮用水水源保护项目储备库机制,推进地级市、县、乡镇饮用水水源地规范化建设。重点保障黄河干流、渭河、大通河生态流量。严格管控生态环境风险,建设突发环境事件监控预警体系。深入推进河长制湖长制,加强河湖水域岸线空间管控。完善水价形成机制,通过阶梯水价实现节水和产业结构转型调整。建立覆盖全成本的污水处理收费机制,全力推进污水处理设施达标运行。实施高水平水环境保护治理。

  2.坚持自然恢复为主,推进水土流失治理和保护修复一体化

  近年来,黄河流域生态环境持续向好;水土流失综合防治成效显著,生态环境质量不断改善。三江源等重大生态保护和修复工程加快实施,上游水源涵养能力稳定提升。黄土高原蓄水保土能力显著增强,实现了“人进沙退”的奇迹。河口湿地面积回升,生物多样性明显增加。另一方面,“黄河西来决昆仑,咆哮万里触龙门。”水少沙多、水沙异源,上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低;中游水土流失严重,汾河等支流污染问题突出;下游生态流量偏低、一些地方河口湿地萎缩。黄河是世界上最复杂难治的河流。

  黄河生态系统是一个有机联系的整体,要充分考虑上中下游特征和差异,实施水源涵养提升、水土流失治理、三角洲湿地生态系统修复等重大工程。上游要依托“两屏三带”的国家总体布局,全力推进黄土高原丘陵沟壑水土保持、甘南黄河重要水源补给、若尔盖草原湿地、三江源草原草甸湿地、祁连山冰川与水源涵养、秦巴生物多样性、阴山北麓草原等重点生态功能区生态屏障建设,提高水源涵养功能。中游地区重点开展水土流失治理,推进国家水土保持重点工程实施,全面开展生态清洁小流域建设。在多沙粗沙区、甘青宁黄土丘陵沟壑区等国家重点治理区,全面开展小流域综合治理,全面推进黄河内蒙古河段十大孔兑综合治理、小流域综合治理、黄土高原沟壑区“固沟保塬”综合治理等,减少入黄泥沙。加强水库建设管理、修筑梯田、治沙防洪,激发水利枢纽工程的多重优势与功能。加快推进退耕还林还草,提高林草植被覆盖率。下游地区重点推进黄河滩区治理,积极构建生态廊道,促进河流生态系统健康,提高生物多样性。河口区重点修复河口湿地生态系统,开展湿地系统修复。积极推进沿黄九省区“三线一单”编制,划定并严守生态保护红线。健全生态保护补偿机制。建立跨界断面水质水量双控,统筹水生态服务贡献的流域生态保护补偿,探索将流域跨界断面水质水量和流域上下游地区生态服务贡献作为补偿基准,完善和推广黄河流域水权交易机制;建立滩区生态移民和农田休耕补偿机制,利用市场机制提高资源效率。

  3.坚持生态优先绿色发展,推动黄河流域高质量发展

  应当看到,黄河流域部分地区经济社会发展滞后,上中游7个省区发展不充分,全国14个集中连片特困地区中的5个在黄河流域,部分地方出现少数民族聚集区和贫困区交织重合现象。高质量发展,是时代赋予黄河流域的历史重任。

  黄河流域的发展,要遵循习近平总书记在讲话中明确提出的要求,从实际出发,发挥比较优势,宜水则水、宜山则山,宜粮则粮、宜农则农,宜工则工、宜商则商,积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。比如,三江源、祁连山等生态功能重要的地区,主要任务是保护生态、涵养水源、保护好“中华水塔”,创造更多生态产品。应当鼓励生态保护区探索发展旅游业,在发展中保护、在保护中发展;河套灌区、汾渭平原等粮食主产区要发展现代农业,大力发展农业循环经济,促进种养加一体化,提高农产品质量,在保障国家粮食安全的同时也提高农民的收入。区域中心城市等经济发展条件好的地区,要通过集约发展以提高经济和人口承载能力。严格控制湟水河、渭河、汾河等流域造纸、煤炭行业的发展速度和规模,重视能源开发—化工产业发展—环境保护—余热利用等的一体化,依靠科技进步和制度创新,促进产业结构优化升级,不断降低单位产品的污染物和二氧化碳的排放强度;发展新能源和可再生能源,促进光伏+立体种养殖业的发展。一些荒漠化地区形成的种植树木—发展生物质发电— 电厂烟气收集净化—螺旋藻的发展模式,值得推广。贫困地区要提高基础设置和公共服务水平,让生态富民惠民,全力保障和改善民生。要积极参与共建“一带一路”,提高对外开放水平,以开放促改革、促发展。

  加强顶层设计,并在现代产业体系、在体制机制等方面进行创新,不断增强经济发展的动力和韧性,持续推动全流域的绿色发展、高质量发展。

  4.传承、弘扬黄河文化,使之成为高质量发展的持久动力

  “ 白日依山尽, 黄河入海流”……对华夏儿女来说,黄河不仅是一条地理的河,还是一条文化的河、精神的河。“风在吼,马在叫, 黄河在咆哮,黄河在咆哮……保卫家乡,保卫黄河,保卫华北,保卫全中国”,当这些激昂的旋律在耳畔响起,多少人会为之热血沸腾!对黄河的依恋早已融入中华民族的文化血脉。九曲黄河,奔腾向前,以百折不挠的磅礴气势塑造了中华民族自强不息的民族品格,是中华民族坚定文化自信的重要根基。

  千百年来,奔腾不息的黄河与长江一起,哺育着中华民族。在上下5000多年的中华文明史中,黄河流域有3000多年是全国政治、经济、文化中心。历史上第一个国家“夏”就在此建都,郑州、西安、洛阳、开封、安阳等历史文化古都均沿河而置。勤劳勇敢、坚韧智慧的先人创造了绚丽灿烂的文化,诞生了“四大发明”和《诗经》《易经》《道德经》《尚书》《论语》《史记》等经典著作,从《诗经》到汉赋、唐诗、宋词、元曲及明清小说等文学艺术经典,犹如黄河之水源远流长。

  要创作并丰富生态文化,满足群众的精神文明需求。良好的生态环境可以为沿岸居民提供安心、放心、舒心、开心的衣食住行。要以通俗易懂、贴近群众贴近生活的语言,推动以生态环境保护为内容的文学和影视作品的艺术创作,褒扬植树造林、防沙治沙等先进,曝光和鞭挞破坏生态、污染环境的行为,利用艺术形象营造“保护生态环境光荣,破坏生态环境可耻”的良好舆论氛围。要挖掘乡村文化,焕发乡村文明新气象,在观念认同和制度内化于心的基础上,在实践中外化于行,形成生态文明的价值取向、道德内省,先进带动、榜样示范,将生态行为文化贯彻于人们的具体实践中, 形成强大的精神动力与行动合力。

  实现生态文化产业化,并培育成为新的增长点。促进生态文化产业化发展,唤起和激发人们的生态情结与情感依存,增强投身于生态文明建设的自觉性与自信心。促进生态文化产业化,发展生态旅游,宣传“绿色银行”“天然氧吧”,使公众树立“除了照片什么也不要带走,除了脚印什么也不要留下”的理念;建立生态文化展示馆,向社会公众推广生态文化所蕴藏的理念支撑、制度范式,使之成为生态文明建设的行为导向与实践典范。

  要推进黄河文化遗产的系统保护,守好老祖宗留给我们的宝贵遗产。要深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值,讲好“黄河故事”,延续历史文脉,坚定文化自信,为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。

  加强顶层设计,完善政策措施

  要充分认识黄河生态大保护大治理的系统性、整体性和协同效益,坚持协同共治,统筹推进,分区分类, 系统修复,全力推进生态屏障建设、水土保持、重要河湖及地下水生态保护修复、饮用水水源地保护、水污染治理等,促进黄河流域高质量发展。

  尽快启动“黄河保护法”等相关立法研究,界定清晰流域上中下游各地区、各主体的权责关系、政策手段、实施保障等,完善流域和地方生态环境标准,为流域系统性、整体性、综合性、差异性保护治理提供长远立法保障。加强流域监管执法能力建设,强化流域生态环境统一监管,推进流域上下游水生态环境信息共享,强化水资源生态环境预警能力和机制建设。组织开展黄河生态环境治理规划研究, 统筹谋划“十四五”时期黄河生态环境治理,推进建立规划实施、投资保障与生态环境项目库建设。

  建立长效机制。黄河生态环境问题错综复杂, 需建立长效机制,实施最严格的水资源保护和管理,优化配置水资源,建立全流域生态保护补偿机制,健全协调工作机制,加快黄河流域生态文明建设,推进绿色发展和高质量发展。切实解决好流域内人民群众,尤其是少数民族群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题,维护社会稳定,促进民族团结,为全国其他地方类似问题的解决提供可借鉴、可推广、可复制的模式。

  黄河流域生态保护和高质量发展,是一场“持久战”,不可能一蹴而就,必须持之以恒,久久为功。

  作者系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员

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